琴澳跨境合作標本意義的幾點思考
作者：張瑞
澳門是個典型的“小宇宙、大能量”的城市代表。澳門雖小，只有32.8平方公里，但是人均GDP穩居世界前三；澳門雖在國家地圖上僅是微不足道的一點，但對“一國兩制”的“星火”作用極大。橫琴與澳門隔河相望、一衣帶水，全面深化琴澳合作，既是國家賦予雙方的應有之責，又是兩地民眾的熱切期盼，更對“一國兩制”新實踐具有重大的標本意義。
縱觀區域經濟學各類範疇，區域合作同時受到對稱和非對稱因素的影響。對稱因素包括：相鄰地理位置，相近的經濟發展水準，平等的政治行政地位，相近的規則體系。非對稱因素有：地理位置不相鄰，經濟發展水準差異大，不平等的政治行政地位，不同的規則體系。琴澳合作屬於典型的跨境區域合作，既有位置相鄰的對稱性因素，又有經濟水準差異大、行政地位不等和資源依賴不同等非對稱因素。若想引領區域合作向縱深發展，必須通過各類途徑和變通手段，拉平各類非對稱因素。
在世界範圍內，衡量跨境區域合作成功與否的觀察視角有很多，但核心指標有六：溝通機制暢通、設施聯通、通關便利、產業融通、民生共用、規則銜接。這六個要素既有橫向的網路聯繫，又有縱向逐級遞進的演進規律。回顧琴澳合作十一年歷程，特別是跨入自貿時代五年來，琴澳在這六個方面都有了豐碩成果。
一是在溝通機制上，從原來琴澳各自將協調問題上報國家相關部門，發展到橫琴設立澳門事物局，與澳門建立直線溝通機制，溝通效率大幅提升，再到當前中央設立灣區辦統籌協調國家層面跨區域問題，已基本磨平了各類溝通障礙。二是在設施聯通上，橫琴口岸建設完成，澳門蓮花口岸將整體搬遷至橫琴口岸。三是在通關便利上，橫琴口岸實現24小時通關，澳門單牌車自由入出橫琴，開通琴澳跨境通勤專線。四是在產業融通上，從2009年的僅有5家澳門企業到目前的2400餘家，年均增長84%,總數占珠海市的44.6%，其中自貿區近五年新增澳資企業2141家，占廣東省近五年新增澳門投資企業的51%。5平方公里粵澳合作區產業園，25個澳門項目開工建設。澳門四所國家重點實驗室全部在橫琴設立分部。五是在民生共用上，“澳門新街坊”綜合民生專案土地已出讓簽約。澳門居民跨境購買物業超過6000套，近400名澳門居民在橫琴參加跨境醫保。在橫琴就醫澳門居民超過1萬人次。六是在規則銜接上，順利實施“港人港稅、澳人澳稅”，國內首創鼓勵澳門企業跨境辦公，拓展澳門中小企業發展空間。
從總體上來說，影響區域合作的非對稱因素在逐年減少，比如在經濟發展水準方面，已經從2009年初的“一邊荒草魚塘、一邊金碧輝煌”，演變為當前交相輝映的“一河兩岸”新格局，橫琴環澳產業帶基本建成；在規則體系方面，橫琴對澳門社會義工、港澳導遊和領隊、建築領域專業人士等執業資格單向認可。在一些合作領域，雙方共同推出了很多具有開創意義的創新性舉措，並已在其他地方複製推廣。比如，橫琴的“分線管理”政策框架已在福建平潭綜合實驗區複製推廣；“澳人澳稅”政策已成功複製推廣到粵港澳大灣區內地九市；澳門單牌車自由入出橫琴政策也正醞釀覆蓋到香港單牌車範圍；粵澳合作中醫藥科技產業園由澳門公營公司建設運營的開發模式，也在“澳門新街坊”專案上得到推廣。
當前，隨著橫琴開發正由基礎設施建設階段逐步轉向產業導入和城市民生配套階段，琴澳合作也面臨三個轉變：一是在對澳合作階段上，總體上正由初期的“項目建設期”向“產業導入期”轉變。二是在對澳合作主體上，正由大企業集中進駐逐步拓展為廣大澳門中小企業和澳門普通居民特別是澳門青年全面進駐。三是在對澳合作層次上，由單純的專案合作向產業協同發展、通關更加便利、民生充分共用、規則體系系統銜接的全面深度合作轉變。這三個轉變對從國家層面重新定位和謀劃琴澳合作提出了強烈的呼喚和需求。
但是，反觀當前橫琴絕大部分政策舉措和規則體系仍然按照內地政策體系框架執行，突破性的創新舉措還是點狀的個案突破，尚未形成對澳規則銜接的系統性全面突破。造成以上問題的原因是有個主要矛盾，那就是“兩制”制度差異很大，但橫琴作為基層改革事權較小。澳門實行“自由港”經濟體系，稅制單一、稅負輕，絕大部分中小企業只承擔最高12%的所得稅，並且還有較高的豁免額度，與內地稅收制度落差巨大，國際人士和資金進出自由、貨物通關基本自由。受制於不同的經濟社會制度和法律規範，橫琴與澳門在稅制、稅負、貨物人員通關等標準不同，澳門中小企業以澳門“自由港”的投資標準衡量橫琴的投資門檻，很自然的產生“門檻高”的感覺。比如澳門中小企業，特別是廣大零售門店和餐飲企業進駐橫琴的意願十分強烈，但是澳門零售門店銷售的都是國際免稅貨物，餐飲企業用的原材料都是國際免稅食材，海鮮食材來自澳大利亞、日本等國家，該類貨物進出澳門十分便利。但是這些中小企業要來橫琴經營，則直接視同進入內地，國家有很多成文的法律法規都有硬性約束，稅負水準要按照內地水準徵收，比澳門高很多；食材也要經過海關的檢驗檢疫等較長通關程式，對生鮮類食材的保存造成不便。更有甚者有一位澳門居民舉了一個比較極端的例子，他在澳門打包了一個盒飯，卻不能通過關口帶到橫琴來吃，因為按照現行通關規定，類似盒飯等物品都要檢驗檢疫，是不允許隨身攜帶的。橫琴想要在這些規則體系上推出系統性的創新舉措，作為地方政府改革創新的空間十分有限，亟待國家層面至上而下地推出一系列深層次系統性的開放措施。
習近平總書記2019年12月20日在慶祝澳門回歸祖國20周年大會發表重要講話時，特別指出：“當前，特別要做好珠澳合作開發橫琴這篇文章，為澳門長遠發展開闢廣闊空間、注入新動力”。當晚，國家發改委發文明確“積極支援在橫琴設立粵澳深度合作區”。可以預見，橫琴在不久的將來，將正式邁入“粵澳深度合作區”時代，通過優化“分線管理”政策，在民商事法律適用、貿易等領域深化改革擴大開放，打造與國際規則高度銜接的營商環境，構建粵澳雙方共商共建共管的體制機制，澳門自由港的部分規則體系將延伸到合作區，一些長期制約琴澳合作的體制性因素將被逐步化解，長期影響區域合作的非對稱因素將迅速彌合，“一國兩制”的制度疊加優勢將在橫琴充分彰顯，合作區新的合作模式將為“一國兩制”新實踐作出新的探索，積累新的經驗，具有新的標本意義，進而對粵港合作和兩岸合作新模式進行一些有益探索，為祖國和平統一大業作出應有貢獻。